CERTEZZE E INCERTEZZE DEL PIANO REGOLATORE TRADIZIONALE

Estratto da Documento di Inquadramento delle politiche urbanistiche comunali

Assessorato allo Sviluppo del territorio, Comune di Milano

Ricostruire la Grande Milano

Sommario

Il piano regolatore italiano produce due tipi di certezza, la certezza dei diritti esistenti che il piano conferma e la certezza dei diritti legati alle trasformazioni prescritte dal piano. Il piano produce anche due forme di incertezza, dovute alla possibile inadeguatezza delle norme nei confronti delle variabili aspettative del mercato e al possibile mutamento delle norme nel tempo. Inoltre, il processo di pianificazione aggiunge due altre forme di incertezza che riguardano la natura e il tempo delle decisioni. Da parte degli operatori viene una richiesta contraddittoria, in quanto si esprime la necessità da un lato di certezze che garantiscano gli investimenti e dall’altro di flessibilità per permettere di adeguare norme e programmi di investimento alle dinamiche del mercato. Certezze e incertezze presentano vantaggi e svantaggi, ma le certezze legate alle trasformazioni auspicate dal piano — indicate come certezze ipotetiche — si rivelano un inutile elemento di rigidità del sistema e, per introdurre elementi di flessibilità nel sistema, la loro scomparsa risulta necessaria.

Due tipi di certezze: certezza dei diritti esistenti e certezza di diritti ipotetici

Nella tradizione italiana e continentale la produzione di piani urbanistici può essere considerata come la produzione istituzionale di due tipi di certezze. Un piano urbanistico, fissando limiti e modalità d’uso del suolo, svolge contemporaneamente due funzioni nell’arco di tempo della sua validità: (a) riconosce parte degli usi esistenti e, quindi, i diritti e i valori d’uso esistenti; (b) dispone le trasformazioni di parte degli usi esistenti in nuovi usi, e così facendo prospetta nuovi diritti e nuovi valori. Il riconoscimento degli usi esistenti costituisce la certezza dei diritti d’uso in atto e dei valori corrispondenti. La disposizione delle trasformazioni degli usi esistenti e la definizione di nuovi diritti d’uso è anch’essa una certezza — è una certezza giuridica perché il piano è una legge —, ma la prospezione dei nuovi valori legati ai nuovi diritti costituisce, come vedremo,solo una certezza ipotetica [1]. L’espressione suona come un bisticcio, ma cerca di esprimere il fatto che la prescrizione da parte del piano delle trasformazioni degli usi esistenti è in realtà una disposizione ipotetica o condizionale, in quanto la prescrizione di un nuovo uso del suolo equivale ad un’affermazione del tipo ‘se … allora’. Solo se la prescrizione del piano viene rispettata , allora i nuovi usi verranno posti in atto e si produrranno i nuovi valori. Il piano non può garantire che le trasformazioni avverranno e che avverranno nei modi previsti, in quanto ciò dipende solo in minima parte dal piano in sé, dipende soprattutto dalle intenzioni e dalle risorse degli attori coinvolti nel suo processo di attuazione. Anche se il piano definisce nuovi diritti d’uso, è possibile che per ragioni diverse nessuno voglia esercitarli e che pertanto non si verifichi alcuna modificazione nel senso indicato dalle certezze ipotetiche [2].

Incertezze prodotte dal piano: inadeguatezza delle norme, mutamento delle norme

Le scelte di piano producono anche due tipi di incertezza. Nelle pratiche di pianificazione l’incertezza è un problema legato alle scelte che riguardano il futuro. Per compiere le scelte degli usi futuri del suolo si devono formulare ragionevoli previsioni circa le possibili trasformazioni urbane, e tradurle in certezze ipotetiche, cioè in norme del tipo ‘se … allora’. Se le scelte del piano sono dettagliate e rigide viene a mancare la flessibilità che può essere necessaria per adeguare le norme ai possibili mutamenti del mercato; se le scelte sono generiche e flessibili non danno sufficienti garanzie agli investitori. Nel primo caso per gli investitori l’incertezza riguarda la capacità del progetto di investimento di poter applicare completamente le norme senza indebolirsi sul mercato. Nel secondo caso per gli investitori l’incertezza riguarda la possibilità che le norme cambino o vengano diversamente interpretate mentre il loro progetto è in corso di realizzazione. Il rischio maggiore riguarda soprattutto il possibile cambiamento di norme relative a progetti competitivi con quello in corso, con il risultato di mutare il contesto di mercato in cui l’investimento interviene.

Incertezze prodotte dalla pianificazione: incertezza della decisione, incertezza del tempo della decisione.

Alle incertezze prodotte dal piano, il sistema di pianificazione aggiunge due forme di incertezza: l’incertezza circa i risultati della decisione e l’incertezza circa il tempo necessario perché la decisione sia presa. Anche se le norme di un piano prevedono che una trasformazione debba essere attuata, non è detto che il progetto di trasformazione risulti del tutto conforme alle norme e possa essere approvato. Le norme del piano non saranno mai così dettagliate da garantire agli investitori che l’interpretazione delle norme offerta dal loro progetto venga senz’altro considerata conforme al piano. Inoltre, anche se un progetto viene alla fine approvato, è talora molto difficile stabilire in anticipo quanto tempo sarà necessario perché la procedura di approvazione sia compiuta. Possono insorgere imprevisti politici e tecnici che rallentano il processo di approvazione al di là della buona volontà degli attori coinvolti, oppure l’approvazione può essere deliberatamente rallentata da chi, a torto o a ragione, ritiene o teme di essere danneggiato dal progetto in discussione. Più il processo di valutazione di un progetto è trasparente e democratico, maggiori sono i rischi che la procedura possa essere prolungata, perché più numerose saranno le possibilità di controllo e di interruzione dello svolgimento del processo di valutazione.

Modelli del futuro e rigidità del piano

Entrambe le forme di incertezza prodotte dalla pianificazione sono un ostacolo per i processi di trasformazione, possono paralizzare le iniziative e comunque aumentare il livello di rischio degli investimenti. Il grado di rigidità e certezza delle scelte di piano non è fisso, varia in funzione delle ambizioni di chi compie le scelte di piano e delle pressioni che vengono dal mercato. Se decisori e urbanisti hanno un’ipotesi forte sul futuro degli usi del suolo, cercheranno di imporre il loro modello di futuro con delle norme rigide che costringano il processo di trasformazione urbana all’interno del loro modello. Il rischio maggiore in questi casi è che la realtà non voglia o possa adattarsi al modello previsto, che il processo decisionale si blocchi e sia necessario variare il piano per far riprendere il processo e possibilmente gli investimenti.

Certezze e investimenti

Il quadro delle certezze è indispensabile per garantire gli investimenti. Se le opportunità offerte dalle certezze ipotetiche vengono colte dalle decisioni di investimento, il piano si realizza e le attese create dal piano divengono nuovi valori. I problemi sorgono quando le certezze ipotetiche definite dal piano non soddisfano le intenzioni di investimento, perché gli investitori non le ritengono vantaggiose o adeguate alle esigenze del mercato. Spesso sono stati gli stessi investitori a suggerire molte delle certezze ipotetiche che il piano ha poi definito formalmente, ma durante il processo di formazione del piano e dopo la sua adozione possono mutare i rapporti tra domanda e offerta e insieme il sistema delle convenienze, o gli investitori possono accorgersi di aver suggerito delle scelte sbagliate. In questi casi per rendere possibile l’investimento è necessario produrre un’interpretazione delle norme che modifichi la certezza ipotetica nella direzione desiderata dall’investitore. Se ciò non è possibile o non viene fatto, c’è il rischio di perdere gli investimenti che si spostano altrove alla ricerca di occasioni più favorevoli.

Operatori, rigidità e flessibilità

Le certezze ipotetiche non sono determinate solo dalle ambizioni dei decisori e degli urbanisti. Se durante la preparazione del piano gli operatori ritengono che la domanda si stia indebolendo o si stia producendo un’offerta eccessiva, faranno pressioni per avere delle certezze ipotetiche che contribuiscano a contenere le difficoltà percepite sul mercato. Norme precise che producono certezza dei diritti d’uso del suolo sono una garanzia per gli investimenti, ma non sono una garanzia di tempi rapidi di decisione. Se i caratteri del progetto non soddisfano completamente i requisiti fissati dalle norme, e un’interpretazione flessibile delle norme non è una soluzione sufficiente o praticabile, per procedere nell’investimento è necessaria una variante di piano. In questo caso la lentezza delle procedure da rispettare per cambiare le norme si scontra con l’esigenza di tempi rapidi richiesta dal sistema finanziario. La certezza delle norme si tramuta da garanzia in un vincolo agli investimenti; e gli investitori apprezzano i vantaggi della flessibilità rispetto a quelli della certezza, e i vantaggi della discrezionalità rispetto a quelli delle regole, o meglio scoprono la necessità di trovare un punto di equilibrio tra due esigenze egualmente comprensibili, ma contraddittorie.

Vantaggi e svantaggi della certezza

Per le autorità di pianificazione che esercitano il controllo, la certezza delle norme contribuisce a semplificare il processo decisionale, ma impedisce o complica, e sicuramente rallenta, le azioni di mediazione che possono essere necessarie per mediare tra le prescrizioni di piano e le esigenze dei progetti di investimento e dei progetti tecnici. Da questo punto di vista la durata del processo decisionale è una risorsa che il decisore può usare per raggiungere un risultato difficile o per rimandare una decisione difficile. Per gli altri attori, al contrario, l’obiettivo più importante è di solito quello di ridurre la durata del processo decisionale, e possibilmente di essere garantiti che la decisione venga assunta entro un tempo determinato. Pertanto, l’investitore o chi presenta il progetto deve saper ben bilanciare le pressioni rivolte ad ottenere rapidamente una risposta, correndo il rischio che una pressione eccessiva impedisca il maturare di una risposta positiva. L’incertezza sui tempi della decisione può essere per gli investitori, pubblici e privati, anche più dannosa dell’incertezza circa il contenuto della decisione. Talora può essere preferibile o meno svantaggiosa una decisione negativa conosciuta per tempo, rispetto ad una decisione positiva che giunge alla fine di un processo decisionale troppo lungo e costoso.

L’incertezza come risorsa e opportunità

L'incertezza dei processi decisionali sembra dunque un vero problema, se non il vero problema per l'urbanistica. Spesso si sostiene che la pianificazione ha il compito di combattere o almeno ridurre l’incertezza; l’affermazione è troppo generale per essere assunta come tale. Si devono fronteggiare diverse forme di incertezza: alcune comportano rischi, altre costituiscono o possono costituire delle opportunità. Non si può ridurre l’incertezza solo ad una sorgente di rischio. Sarebbe molto utile che la pianificazione potesse contribuire a ridurre certi rischi, come il rischio ambientale, ma affidarle il compito di combattere qualunque forma di incertezza vorrebbe dire affidarle un compito impossibile e inutilmente ingrato. Inoltre l’incertezza non è sempre un problema, talora è una risorsa, un’opportunità e una promessa di cambiamento. L’incertezza può essere un’opportunità per introdurre competizione e innovazione e, in un contesto di relativo benessere, una risorsa per superare la routine quotidiana. Sembra giusto riconoscere che c’è qualcosa di buono nell’incertezza, e appare riduttivo e fuorviante pensare al piano come necessaria preda del dilemma tra certezza e flessibilità, tra regolazione e discrezionalità. L’incertezza è spesso un prezzo del cambiamento o una condizione per ottenerlo, e il cambiamento, a sua volta, è una dimensione del futuro che non è possibile eliminare e a cui non si è spesso disposti a rinunciare. Se per progettare il futuro si introduce la dimensione del cambiamento all’interno del piano, si introduce nel piano l’incertezza del futuro; il problema a questo punto è come si tratta tecnicamente l’incertezza che si è introdotta nel piano.

Inattualità delle certezze ipotetiche

Il modello storico di piano urbanistico europeo è costituito da una mescolanza di scelte in parte rivolte a riconoscere e certificare diritti d’uso del suolo esistenti, in parte a prospettarne di nuovi. Negli ultimi due secoli i piani urbanistici europei sono stati soprattutto rivolti alla definizione di strategie di espansione nella campagna circostante e di norme che permettessero di acquisire alla città gli spazi della campagna. Il piano è stato una mescolanza di strategie e norme per l’espansione, ricco di certezze ipotetiche che disegnavano il modello necessario per occupare e ordinare spazialmente ciò che era ‘esterno’ alla città e che lo sviluppo urbano trasformava rapidamente nella realtà di nuovi insediamenti. Le certezze ipotetiche del modello storico erano espresse soprattutto dal disegno dei tracciati della nuova viabilità, tracciati tanto più utili in quanto rigidi. Il rispetto di quei tracciati era indispensabile perché il processo di trasformazione urbana potesse procedere senza intoppi, e nel loro reticolo si inserivano i progetti di intervento. Oggi la diffusa infrastrutturazione del territorio non rende più necessario il disegno di quadri globali di certezze ipotetiche, indispensabili durante la grande espansione urbana. Le trasformazioni non richiedono più grandi modelli ordinatori da applicare ad uno spazio esterno da conquistare, la distinzione tra interno ed esterno, tra città e campagna, è venuta meno, territorio e città costituiscono un unico sistema con cui i progetti di trasformazione devono confrontarsi. È soprattutto al sistema territoriale esistente, più che a modelli globali di trasformazione, che i progetti devono fare riferimento, per inserirsi prudentemente in una delicata realtà esistente e non certo per ‘occuparla’. Se sino a ieri le certezze ipotetiche prodotte dal piano erano indispensabili per il processo di produzione urbana, oggi costituiscono un inutile elemento di rigidità che si oppone alle dinamiche della trasformazione urbana.

Le certezze ipotetiche sono superflue

Storicamente nei piani troviamo mescolate l’incertezza coinvolta dalle vicende umane, ovvero l’incertezza del futuro, e le incertezze che possono essere, volontariamente o involontariamente, prodotte dalle scelte di piano, in particolare nella forma di certezze ipotetiche. Mentre l’incertezza del futuro è al di fuori del nostro controllo, le certezze ipotetiche del piano sono costruite da noi e aggiunte all’incertezza del futuro. Le certezze ipotetiche risultano necessarie se si ritiene che il modello di futuro rappresentato dal piano sia il modello ottimo di usi del suolo, e che pertanto norme molto rigide siano necessarie perché esso sia tradotto in realtà. Il piano regolatore generale tradizionale rappresenta almeno formalmente questa convinzione. Se non si ritiene possibile predeterminare un modello ottimo di futuro, né che abbia senso imporre con norme rigide l’attuazione di uno specifico e dettagliato modello d’uso del suolo, allora le certezze ipotetiche possono essere giudicate superflue e dannose. Ne deriva che un passo decisivo per trattare il dilemma tra norme e discrezionalità, tra certezza e flessibilità è quello di escludere le certezze ipotetiche dal piano, in modo da evitare che sia il piano ad aggiungere nuove incertezze all’incertezza già coinvolta dalle vicende umane. In altre parole, si tratta di escludere dal piano previsioni che assumono valore giuridico, per trasferire previsioni e strategie per il futuro nel Documento di Inquadramento dove hanno il carattere di impegno politico e non di prescrizione giuridica.

NOTE